“红头文件”三位一体纠正机制的构建探析

局、长远和公共的事务，对公民的权利和义务能产生普遍约束力。因此，县级以上各级人大及其常委会应该主动地承担起监督纠正的责任。实际上，人大及其常委会作为各级国家权力机关与立法机关，熟知法律规定，更能保证对“红头文件”的监督纠正质量。
发挥人大对“红头文件”的监督纠正功能，是有充分依据的。首先，从国家体制上讲，人大及其常委会是各级国家权力机关，在国家的权力体系中处于核心地位。各级政府作为各级国家权力机关的执行机关，接受国家权力机关的监督纠正是理所当然的事。就是说，处于国家权力核心地位的各级人大及其常委会应该在“红头文件”的监督纠正机制中发挥核心作用。其次，从法律的角度讲，根据宪法、组织法的规定：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。同时，随着《监督法》的正式实施，监督领域的不断深入，也让人大及其常委会对“红头文件”的监督有了更充分的法律依据。《监督法》第三十条明确规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有不适当的情形的，有权予以撤销。可见，备案审查并撤销同级人民政府及其工作部门作出的同宪法和法律相抵触的决议、决定等“红头文件”，是县级以上人大及其常委会的一项法定职权。实际上，相对于政府内部对“红头文件”的行政监督来说，人大及其常委会对“红头文件”的监督具有层次高、效力大的特点。在实践中，我们不难发现，对于一些违法的“红头文件”，政府系统内往往不便审查或监督效果不佳，但一旦经过人大及其常委会监督后，结果就大不一样。所以，各级人大及其常委会理应在审查纠正“红头文件”的工作中发挥核心作用。因为，“一切权力属于人民，因之来自人民，执行法律的一切官吏都是人民的受托人和仆人，在任何时候均应服从人民。”[6]
发挥人大对“红头文件”的监督纠正功能时，要具体问题具体分析。当“红头文件”出现超越法定权限、同现行法律、法规相抵触或违背法定程序等情况时，人大可依法对其进行审查纠正；而对涉及群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，涉及限制或者剥夺公民、法人合法权利或涉及行政许可与处罚的，人大则应主动进行审查。经审查，“红头文件”有违规，而制定机关又不给予纠正的，人大相关部门可以向常委会主任会议提出给予撤销的议案或建议。就是说，经过审查，对存在违背法定程序、超越法定权限、或与法律、法规等相抵触以及规定不适当等问题的“红头文件”，人大常委会的法制工作机构或承担备案审查工作的机构应告知“红头文件”制定机关，并要求其在一定时间内反馈办理情况。对修改或者部分撤销的“红头文件”，制定机关应该重新发文或者公布，如制定机关拒绝纠正，本级或上级人大常委会可以依法予以撤消。总之，只有各级人大及其常委会能够更多、更大胆地举起监督利剑，把人大的监督权真正落到实处，才能使影响社会方方面面的“红头文件”受到制度化的有力约束，使社会公众免受违法“红头文件”之害。因为，人大作为人民的代表机关，负有通过清除与法律相抵触的“红头文件”，切实维护公民权益的职责。
三、“红头文件”三位一体纠正机制构建的关键：法院审查
赋予法院审查纠正“红头文件”的资格是司法最终裁决原则的要求，司法最终裁决原则是现代法治社会的一项基本原则。美国著名法学家德沃金在论述关于司法权力定位时指出“法院是法律帝国的首都，而法官是帝国的王侯。”[7]可见，“红头文件”三位一体纠正机制的构建，离不开法院的司法审查。司法审查是纠正“红头文件”的关键环节，是遏制政府部门滥用职权的重要防线。司法审查相比较于行政审查，不仅更加合理、中立、客观、公正，而且在建设法治社会的进程中，更能树立法律的权威。同时，建立法院审查纠正“红头文件”的机制，在当下我国还有着直接的现实意义。让法院来纠正“红头文件”不仅体现了法治上的进步，而且它对提高政府效率，对化解干群矛盾，对提高政府的公信力和亲和力，进而减少政府部门的违法行政成本，都是一种不可或缺的要素。其实，在某种程度上说，保证“红头文件”的合法性，就是确认政府行政行为的合法性。所以，建立法院对“红头文件”的审查纠正机制无疑是一项好的制度设计。法院负责案件审判工作，对“红头文件”与法律、行政法规及规章不相符的情形非常熟悉，这就有利于法院对“红头文件”的审查纠正。最终，“红头文件”的合法性得到了提高，公民因为利益受损而提起的诉讼就会减少；这既有利于节约司法资源，也保证了“红头文件”的程序正义和实质正义。
赋予法院审查纠正“红头文件”的资格，必须有法律依据，这是法治社会的要求。从法律角度看，按照我国现行的《行政诉讼法》第十一条和第十二条的规定，只有拘留、罚款等具体行政行为可诉，政府、部门制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为不可以提起诉讼，而这些抽象行政行为就包括我们通常所说的“红头文件”。就是说，公民无法对“红头文件”提起诉讼，只能通过其它监督途径解决。这样，当事人得不到司法救济，只能通过向上级部门申诉，即使最后该文件被撤销，当事人损失也往往难以得到补偿。而“如果一个纠纷未得到根本解决，那个社会机体就可能产生溃烂的伤口，如果纠纷是以不适当的和不公正的方式解决的，那么社会机体上就会留下一个创伤，而且这种创伤的增多，又有可能严重危及对令人满意的社会秩序的维护。”[8]实际上，行政法规、规章的不可诉，尚可受到人大常委会、国务院法制部门等的一定监督，而“红头文件”所受的监督，反而更少。正是由于公民对有问题的“红头文件”还不能起诉，导致了司法监督的缺位，使得这类问题在各地、各部门一再出现。因此，要有效对“红头文件”进行纠正，应尽快对《行政诉讼法》中的相关条款进行修改，扩大“民告官”的受案范围，取消“红头文件”的“司法豁免权”，让公民能起诉政府的‘红头文件’，促使“红头文件”接受司法审查纠正。
赋予法院审查纠正“红头文件”的资格，把“红头文件”纳入行政诉讼受案范围，是必要的，也是适当的。随着依法行政的推进和全社会法律意识的提高，对“红头文件”进行司法审查的社会环境日益成熟。从国家机构的设置看，司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由法院来审查并裁决因“红头文件”而引发的争议，也是司法职能的应有之义。反之，如果不能把“红头文件”纳入诉讼的范围内，将不利于行政法治的建设；因为各级政府、部门行使权力的方式之一就是制定规章、决定、命令，它对公民、法人、其他组织具有普遍的约束力；与具体的行政行为只是针对个人相比，“红头文件”一旦违法，将会给众多人造成损失，其后果要远远大于具体行政行为；如果法院不能对“红头文件”进行审查纠正，那么就会致使更多人遭受损失。当然，和对具体行政行为的审查相比，法院对“红头文件”审查的“度”应该小一些。由于“红头文件”涉及政策，而政策属于行政自由裁量的范围，司法审查不应干预行政机关自由裁量权的行使。所以，法院对“红头文件”的司法审查一般应只限于三个方面：其一，被告是否享有发布“红头文件”的许可权；其二，“红头文件”是否与法律、法规或规章的明文规定相抵触，或者是否明显违反法律的目的、原则和精神；其三，是否符合法律规定的制定、发布程序。法院在依照相关程序进行审查后，对于违法的“红头文件”，可

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