行政法角度的城市管理综合执法研究综述

摘要：城市管理综合行政执法权是行政法所规范和调整的对象，是行政主体依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为予以某种处罚的权力，这是行政职权的主要内容之一。且行政处罚的幅度和范围又主要涉及到相对集中处罚权和自由裁量权的问题。因此，本文在城市管理内涵综述的基础上，详细分析总结学者们有关相对集中处罚权和自由裁量权的文献，深入展开研究学者们对城管问题的综述，以期能更好的为理论研究和实践问题尽微薄之力作为己任。
关键词：城市管理；行政执法；相对集中处罚权；自由裁量权

一、城市管理内涵综述 唐亚玲（2008）认为城市管理是管理者依法采用各种手段， 对城市生活的正常运转和城市发展的演进过程进行有效的组织、 协调、控制和指挥，推动城市各系统正常有效运转，保障城市能 够发挥其功能，并能及时有效地解决城市发展中出现的新情况、 新矛盾和新问题。饶会林（2008）在《中国城市管理新论》一书 中，将城市管理概念归纳为城市管理是指城市政府和其他有关机 构，为达到城市资源的最优配置，促进城市的可持续发展，不断 提高城市居民的生活质量和水平，实现提高城市综合效益的最终 目的，而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务 等活动。马彦琳、刘建平（2003）指出现代城市管理是多元的城 市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动， 属于公共管理范畴。在综合以上三种观点的基础上，大多数学者 都认为现代城市管理从宏观上看是以提高城市生活水平、改善城 市整体功能为目标，以城市经济、社会环境和生态协调发展的全 过程为对象，合理配置和有效使用城市资源、推动城市综合效益 长期稳定发展的活动。从微观上看是对与城市规划、建设相关联 的基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文中所说 的城市管理，是指微观层面上、更倾向于对人的城市管理.
    二、从行政法角度探讨城市管理综合执法 （一）相对集中处罚权的内涵综述。至今为止全国仍然没有 一部针对城市管理和执法的独立法律文书。换句话说，全国的绝 大部分城市的城市管理是在依据地方政府的红头文件执法，依据 的法律是1996年颁布的《行政处罚法》规定，相对集中处罚权指 经国务院或国务院授权的省级人民政府决定，将若干个行政机关 的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚 权相对集中后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一 行使的行政处罚权。这实际上只能称得上是一种借法执法行为.
    青锋（2002）指出，行政处罚权的相对集中，是适当的、相对的 集中，不是所有的、绝对的集中，因此，相对集中行政处罚权的 法律本质属性，就是在不修改有关单行法律、法规规定的情况 下，通过法律规定的方式，调整有关单行法律、法规规定的行政 执法主体。姜红旭（2007）认为，相对集中行政处罚权包含四个 方面的内容：①相对集中行政处罚权是对行政法律、法规的调 整；②集中的只是行政处罚权；③是相对集中，而不是绝对集 中；④集中行使的行政处罚权必须通过一定的法律程序取得；⑤ 行使相对集中行政处罚权的主体必须是行政机关。代表当前流行 且大多数人都认同的一种观点是张伊宁（2007）指出的：行使相 对集中处罚权的主体必须是行政机关，他们行使的处罚权必须符 合法定程序，集中的处罚权只能是相对的而非绝对的集中.
    （二）自由裁量权：1.国外法学界对行政自由裁量权概念 界定。美国《布莱克法律辞典》对裁量权的界定是：“为法官和 行政人员享有的，在他们认为合适和必须的情况下行为或不行为 的选择权。”英国《牛津法律大辞典》对裁量权的定义为“酌情 做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、 正确、公平和合理的。法律常常授予该权力主体以权力或责任， 使其在某种情况下可以行使裁量权，有时是根据情势所需，有时 则是在规定的限度内行使之。”伯纳德施瓦茨（1986）认为行 政自由裁量权是指行政官员或行政机关拥有从可能的作为或不 作为中做选择的自由权。总之，西方国家普遍承认只要法律没 有对行政机关的权力做出完全拘束时，行政机关就拥有自由裁量 权，但是少见对行政自由裁量权的明确界定。英美法系侧重从程 序角度对行政自由裁量进行分析，而大陆法系多重视行政自由裁 量的实体方面，美国学者戴维斯也指出，行政自由裁量并不限于 实体选择，而要扩展到程序、方法、形式、时间、强调的程度和 许多其它的辅助因素。2.我国学者对行政自由裁量权的界定。我 国学者对行政自由裁量权的界定有很多，综合起来主要有以下集 中代表观点：王崛灿（1983）在《行政法概要》一书中给出了我 国行政学界的第一个自由裁量的定义：“凡法律没有详细规定， 行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方 法的，是自由裁量的行政措施。”罗豪才（1996）从法律角度指 出自由裁量权是在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判 断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。台湾学者翁岳生 （1990）认为，行政自由裁量权是行政机关包括法律法规授权的 组织在法律积极明确的授权或消极默许的范围内，基于行政法律 自由斟选、自己认为正确适当的行为的权力。陈泉生（2001）认 为行政自由裁量权即行政机关就职权范围内的事项在法律、法规 无明文规定亦无习惯法可循，或在法律、法规的授权下，由行政 机关以自由判断做出适当处理的权力。姜明安（1983）的观点代 表了我国行政学界目前的主流意见，即“自由裁量是法律、法规 赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行 判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权 力。”很难说上述的几种定义哪个最为完善，最为科学，因为行 政自由栽量权的含义是多维的，论述角度不同，定义也是不同 的。从以上对关于行政自由裁量权的内涵界定不难看出，虽然表 述的形式不尽相同，但他们对行政自由裁量权的理解并不存在实 质上的分歧。在这种行政自由裁量权的“自由”属性下，使城管 拥有了较大的回旋余地，只要在法律法规字面规定的范围内，不 超过权限所界定的限度，导致严重不当之外均为合法的行政行 为。一旦约束与监督机制不能有效制约城管机关及其工作人员的 具体执法行为，就有可能导致利用“合法”的挡箭牌，以合法但 不合理的方式和标准“自由”判断、选择并做出具体裁量行为。因此必须严格遵守行政法的原则要求，即合法又合理的采取适当 的裁量方法或行政措施.
    三、行政法角度下城管综合执法问题综述 石佑启、黄学俊（2008）认为：由于部门行政职权相对集中 不符合行政分权和行政民主化的发展趋势，权力的过度集中必然 导致专制，因此相对集中行政处罚权制度的认识上存在严重的偏 差。而且，在权力与利益尚未完全脱钩的整体格局在下，部门保 护主义妨碍着相对集中行政处罚权制度的执行。而最根本的问题 是这一制度没有适用的法律依据，与宪法和相关法规都有矛盾.
    行政执法人员素质不高、财政保障机制上的缺陷同样制约着相对 集中行政处罚权制度的落实。苏熙（2007）在分析研究后指出， 相对集中行政处罚权的权力来源不合法，且混淆了法律效力等级 和违背了职权法定原则。主体设置上出现问题，导致权利集中范 围不统一，从而形成了新的权力交叉。在实践中，行政处罚权的 剥离不够彻底，但是各部门横向职责衔接也不顺畅，再加上执 法人员的执法水平不高，这些都严重影响了执法结果。张玉磊 （2007）提出，城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管 执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地。其颁布的规定既得不 到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有 法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围

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