我国城市管理综合执法问题探讨

提　要:我国正处于社会转型时期,随着城市化的速度日益加快,越来越多的城市问题开始凸显出来。政府机 关如何有效地进行城市管理成为一个重要的课题。城市管理综合执法就是这样一种有益的探索。弄清城市管理综 合执法的缘起、问题及对策,对于完善行政执法体制改革有着重大的意义.
    关键词:城市管理;综合执法;相对集中行政处罚权 　　

    综合执法是改变多头执法、重复执法的有效途径,也是 城市管理执法体制改革的发展趋势。因此,建立和完善城市 管理综合执法体系是深化城市管理执法体制改革,妥善解决 城市管理与行政执法之间的客观矛盾,革除行政执法中的种 种弊端,理顺行政执法关系,建设现代化城市的重要依托。不 过,在探讨城市管理综合执法这个问题之前,笔者要先说明 一个问题。国务院在确立相对集中行政处罚权试点中,采用 的是综合执法的概念。由于城市管理是一个涉及面广,管理 相对复杂的领域,所以城市管理的某些方面是试点工作的重 点。因此,本文所讲的城市管理综合执法从目前的试点来 看,主要就是城市管理领域的相对集中行政处罚权.
    一　城市管理综合执法的现存问题 (一)执法依据滞后　城市管理综合执法改革源于城市 管理相对集中处罚权改革。1996年《中华人民共和国行政处 罚法》的出台,为城市管理执法体制的改革提供了契机。但是 我国目前关于城市管理相对集中行政处罚权配置的法律依 据分散在各种地方性法规、规章甚至国务院的有关文件之 中,缺乏具体、明确的规定,同时,这些地方性法规、规章较之 法律不具有稳定性,若发生变动,执法依据也随之变化。一 方面它们之间不具有统一性,各地都按照自己的试点情况, 制定地方性法规规章,但是他们都是各自为政,在全国范围 内对于某些重要的问题没有进行统一,导致了混乱的产生; 另一方面它们与现行的一些单行的法律法规冲突,如《城市 规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》 等,它们都规定由业务主管部门实施行政处罚权,从法律效 力上来讲,它们要高于地方性法规规章,而且也与《行政处罚 法》的规定冲突。所以,如果要深化城市管理综合执法,首先 必须要解决执法依据上的问题.
    (二)执法机构混乱　根据《行政处罚法》第十六条规定, 意味着可由现有的行政机关承担综合性的执法职能,其他有 关部门的执法权发生转移;也可以按政府组织法成立一个新 的机关,专门行使行政处罚的综合执法权。而综合执法权的 获得,又有两种法定方式,即国务院依职权和省级人民政府 依国务院授权。从城市管理综合执法机构的设置来看,一部 分是设立城市管理综合执法局,设置组织机构、进行人员编 制、有专门的财政经费来源,使其身份合法化。另一部分是 赋予原有市容管理、监察等机关相对集中行政处罚权,然后 更名为城市管理综合执法局或直接实行“一套班子,两块牌 子”。这样就使得机构称谓、机构性质等有人为复杂化之嫌, 不利于城市管理综合执法改革的进一步深入.
    (三)执法范围扩大化　国务院法制局批准的执法改革 试点,仅限于狭义的城市管理领域,以集中行使行政处罚权.
    但是从试点的情况看,除少数地方作了少于七方面的限制性 规定外,大多数都作了扩张性规定。执法范围不统一造成的 弊端非常明显:一是不利于法制统一。各地执法各自为政, 影响了行政执法严肃性;二是没有统一的主管业务上级,不 利于各地进行正常业务交流,以提高业务水平;三是一些地 方执法范围过大,增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规 的难度,增加了工作强度,造成了执法不到位情况.
    (四)执法体制不顺　从试点情况来看,城市管理综合执 法存在体制不顺的问题.
    1、从综合执法机关的内部体制来看,执法体制混乱。按 集中行政执法权的要求,需要设立一个独立的执法机构来执 行那些权属不明、职能交叉的执法权。按照“属地管理”原则 和“城市管理重心下移”要求,建立“两级政府、三级管理”的 新体制。省、州一级不再设立综合执法机构,在市区(县)两 级政府设立综合执法机构。市区两级分别进行综合执法,区 对街道则进行垂直管理,执法队伍派驻街道,街道以区综合 执法部门名义执法。但是实际存在三级不同的管理模式,具 体操作更是不一而足,执法机关内部的关系没有理顺.
    2、从综合执法机关和各业务主管机关的关系来看,执法 体制不顺。按照行政管理科学化、法制化的要求,管理权、审 批权与监督权、处罚权分别由不同的行政机关行使,有利于 在相关的行政权之间保持一定的制约关系,防止行政权力的 滥用。我国传统的城市管理模式是“一条龙”管理,从决策到 执行,从审批到监督、处罚,都由一个部门决定,缺乏有效的 制约监督机制,行政执法中存在很大的随意性。因此根据 “两个分开”的原则,城市管理综合执法机构,目前主要是集 中行使行政检查权和处罚权。变过去由多个部门实施“突击 式”、“运动式”的间断性监督检查,为一个执法部门对涉及城 管的事项实行以巡查为主的持续性检查,实现城市管理的 “精简、效能、统一”.
    城市管理综合执法机构一经批准成立,就具有独立的行 政执法主体资格,作为本级政府的一个行政部门,在辖区范 围内综合行使行政执法权。城市管理综合执法意味着对行 政职能的重新调整,对行政处罚权的重新配置,相关行政职 能机关交出全部或一部分行政处罚权给城管执法部门,这势 必会影响它和各业务主管部门之间的关系。由于政府职能 转变不到位,配套制度没有及时跟进,在实践中使得综合执 法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。比如:工作衔接不到 位;综合执法部门对一些技术性、业务性较强工作力不从心; 综合执法部门的业务指导关系不顺等.
    二　城市管理综合执法的对策探讨 (一)加大立法力度,弥补立法滞后的不足。为了解决多 头执法、重复执法的问题,在暂时无法对单项法律、法规进行大 规模修改的情况下,《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权.
    现在城市管理综合执法组织行使行政处罚权的依据主要是国务 院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及 地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件.
    综合执法是对现行行政执法体制的改革,但改革不能超 越法律的规定,也应按照法律的程序进行。因此,要制定规 范城市管理综合执法的法律,以统一全国各地现行的各种规 范相对集中行政处罚权和综合执法的地方性法规和规章.
    并把综合执法纳入各业务领域的法律法规中,解决目前单行 法律法规和行政处罚法的冲突,解决城市管理综合执法依据 不足的问题。所以立法机关应尽快制定统一的《城市管理 法》,确立城市管理综合执法的体制,对综合执法组织的法律 地位、职责、权限、人员编制、组织管理等做出法律上的规定, 为综合执法组织的依法行政奠定基础.
    (二)综合执法机构的合法化。要进行城市管理执法体制 改革,首先要使综合执法机构具有合法的身份。对于现有的 综合执法机构名称各异,性质不同要进行改革。首先要对原 有的机构名称和机构性质进行清查。杜绝“两个机构、一块 牌子”的做法,理顺综合执法机构和原有的市容管理、监察机 构的关系,统一综合执法机构作为政府职能部门的名称,使 沿用历史名称逐步过渡为使用现有统一的综合执法机构名 称,防止有名无实或有实无名的名实不符做法。同时要统一 综合执法机构的编制性质,解决部分执法人员为事业编制甚 至是社会人员的问题,提高执法队伍的执法水平和素质.
    (三)界定城市管理综合执法范围。权责一致,即合理划 分政府部门与行政执法机构的职责权限,明确综合行政执法 机构的管辖范围,是综合执法的原则之一。综合执法组织究 竟应当集中行使哪些行政处罚权,综合到什么程度,哪些事项 应当由专业执法组织去处理,对这些问题目前尚缺乏明确的 界定。试点城市的具体做法也存在着一定的差异。因此,科 学合理地界定城市管理综合执法的范围,防止执法范围的扩 大化

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