行政收费基础理论研究

一，行政收费的定义

由于行政收费既是一种行政行为，又是一种经济行为，因此人们往往站在不同的角度对这个概念进行认识：

（一）行政法学视角下的行政收费

从法学的角度来看，行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益需要，依法对行政相对人强制地征集一定数额金钱或实物的行政行为，主要有税和费（行政收费）两种形式。行政收费与政府征税一样，都是国家行政权的体现，但两者又有本质上的差异。税收是国家为实现其职能，凭借其政治权力，依法参与单位和个人的财富分配，强制、无偿地取得财政收入的一种形式。它的特征是：普遍性、无偿性与强制性。行政收费虽然也具有强制性，但却并非具有无偿性。收费过程其实更多地体现着行政主体与支付人之间的一种“双务性”法律关系，即政府收费的同时也为支付者提供了相应的服务。然而，这并不是一种完全的等价交换关系，政府收取的费用很可能会小于其提供服务的成本。行政收费也不同于行政性集资。集资在一般意义上是指为了进行某种活动而筹集款项的行为，具有自愿性。：此外，行政收费与行政性罚款也有本质性区别。行政性罚款也是一种强制性征收，但它是以缴费人违法为前提的，而行政收费却以所提供的特定定服务为依据。

因此，法学视角下我们可以给行政收费下个定义：行政收费是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法对特定服务受益人收取的费用。这里的行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。

（二）经济学视角下的行政收费

收费是政府一种重要的收入形式。从我国的情况来看，行政收费过度膨胀，已经成为影响国民经济正常运作的关键因素。由于在我国行政收费只是收费的一种形式，所以对行政收费下定义前，我们需要分析收费的本质与内涵。

从目前的情况看，国内学者在收费概念的界定上存在着较大的分歧。主要有以下几种观点：1）收费是指在一定场所利用一定设施、工具或服务性劳动为消费者提供某种服务所收取的费用。2）收费是受社会公共机构规制的无形产品的比例价，同时又是补充国家财力的继补税。简言之，收费是价格与税收的交集。3）政府收费是以交换或提供直接服务为基础的收入形式。4）所谓“费”，是指政府部门、企业和事业单位由于给受益人提供一定劳务、资源或资金使用权而向受益者收取的费用。5）收费主要是规费和使用费。规费是国家行政、司法等部门在特定范围内对居民、企业、团体或其他单位提供某些特定劳务服务或履行政府职能而收取的一种工本费和手续费。使用费是指在特定范同内，政府部门向特定公共设施和公共服务的使用者收取的费用。6）公共部门的收费是提供准公共产品的价格。7）收费就是形成部分无形结果的劳动价值的货币表现形态，是通过一定行政机制所取得的劳动补偿。

以上从不同的角度阐述了收费的概念。但是大多数只是作者对收费的一种认识或观点，其中要么是概念不够完整，要么观点缺乏准确性。如定义1）、2)、3)、6)与7）太过于笼统，没有表明征收主体，不能作为一个规范的定义。而定义2）与6）则把收费与税收、价格等混淆在一起，不能体现收费的本质。还有一些定义，对收费本身范畴的描述过于模糊，值得商榷。

我们认为对收费要作一个完整而规范的定义，至少需要澄清以下几点：首先，收费的本质是什么？其次，收费的征收主体是什么？再者，收费的征收对象是什么？

最后，政府收费与其它收入形式的区别是什么？以下我们作一简要分析。

在西方，对“费”的定义可以追溯到1758年。尤斯蒂把公共收入作了区分：1）领地收入；2）王权收入；3）税收收入；4）临时性收入，包括凭特权而收取的价格与支付。后一种收入形式其实就是“费”。亚当·斯密也在《国富论》中详细地论述了政府的两种收入形式。他谈到，政府的某些支出是为了整个社会的利益而发生的，因此这些支出被整个社会的一般性捐助所弥补是合理的。还有一些支出却仅仅使特定一部分人受益。基于公正的目的，政府应该对支出的直接受益者进行征收。自此开始，国内外学者对“收费”这种现象进行了不断探索。总的来看，学术界对“收费”所作的定义大都是基于它与其它收入形式相比较之上的。现代国家的统治权意味着政府可以通过各种方式攫取公众的财富。政府可以行使征用权、管理权、刑事权与征税权。征用权赋予政府占有私人财产的权利，如没收。而刑事权属于刑罚学与行政学概念，与它相对应的收入形式有罚款等。对于管理权与征税权，一个易于被接受的观点是，行使管理权是为了管理，而行使征税权是为了获取收入。美国的库剩法官认为，当政府的首要目标是管理（调控）时，涉及到管理权；当政府的首要目标是收入时，涉及到征税权。这一观点直接导致了许多法院坚持把收费划入到管理权之下。确实从立法的角度来看，这一归类是便利的。 但是收费和征税间的区别与管理权和征税权间的区别不是同义的。行使管理权是为了促进公共健康、安全、福利或道德。一旦缺少这种权力，公共危害要么存在，要么可以被预测到，也就是说，管理权的运用是为了阻止社会损害。而对于征税权来讲，其本身并不包含着使用以何种特定方式征集收入的义务，它在逻辑上也并不隐含着支出的性质。从这个角度看，征税权不过是一种“索取”的权力。因此，征税并不严格地对应着征税权，因为税收除了收入功能以外，还具有调节功能，有助于阻止公共损害。同样收费也并不局限于管理权范畴。为了管理而进行的收费也产生了许多收入。正如塞里格曼所说，从财政学角度来看，征税权与管理权间的区别在很大程度上是虚构的。在许多情况下，在管理权下合法取得的收入可以合乎科学地被归入征税权之下。 “征税与收费都是国家征税权的一种体现”( Edwin R．A.Seilgman，1893)。它们的共同点是为了支持政府，或为了弥补公共目标所引致的支出而进行的强制性征收。这也是征税权的本质。

但收费与征税还是有区别的。税收是一种一般性的征收，而收费的对象则是特定的受益者。税收被设计主要用来增加政府的财政收入，而收费收入最多不过是用来支付政府服务的成本。此外对于收费来讲，收益是可以测量的。收费的额度与具体的收益成一定的比例。对于征税来讲，纳税人的支付与具体的收益没有直接的对应性。在分析收费与税收的差异时，我们特别要注意其与特别税的区别。特别税是一种税，其征收的依据是纳税人的能力或收入。在征收特别税的过程中，这里不存在某一个体的特定收益。即使个体偶尔获得了某种收益，这也不是特定的、可测量的收益，仅仅是这个阶层其他成员也获得的一般性收益。而在收费过程中，个体的特定收益是可以测量的，这就形成了评估的基础。收费也不同于价格。价格是商品买卖双方达成的一种契约关系，而收费则是一种强制性的征收，两者在本质上存在区别。关于公共定价、收费与征税间的差异，我们可以看这样一个过程。假定最初存在一个完全竞争的市场，私人企业对所提供的服务收取一个价格。这个价格就是一种契约性收入。接着政府进入这些领域。如果政府也像私人部门那样运作，那么居民所支付的依然是一种价格，可以称之为“准私人价格”。但政府会考虑公共利益方面的因素，这样企业与顾客间的联系发生了变化，现在这种支付就变成了公共价格。随着公共利益地位的上升，政府不再以赢剩为目标去经营企业。它将大大消减征收，仅仅考虑弥补成本，进而会根据公共政策的变化再作调整。这时对个

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