城市管理综合执法-问题与改革

[摘　要]城市管理综合执法是近几年兴起的一种新的 执法方式,综合执法机关集多家处罚权于一身,解决了实践 中重复执法和交叉执法等一些问题。然而综合执法在执法 手段、执法环境、监督机制等方面又不断涌现出一些弊端, 与当前中央倡导的构建“和谐社会”的精神相悖,应当从严 格执法、优化执法环境、健全监督体制等多个方面加以改 革.
    [关键词]城市管理综合执法;执法手段;执法环境;执法程序

一、城市管理综合执法简要回顾 近几年,城市管理综合执法由最初的试点城市 的星星之火,到现在全国大部分城市的燎原之势, 发展非常迅速。最早对综合执法作出规定的是 1996年的《中华人民共和国行政处罚法》16条“国 务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政 府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行 政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公 安机关行使”.
    即“相对集中的处罚权”的规定,实践中也叫 “行政综合执法”。综合执法主要集中在城市管理 领域,主要考虑到城市是一个人口高度集中的社会 综合体,城市管理涉及范围也相当广泛,主要包括 市容环卫、园林绿化、工商管理、城市规划、公安交 通、环境保护等部门。我国现行城市管理体制,部 门林立,各管一摊,管市容的不管绿化,管破坏绿化 的不管违章建设,管违章建设的不管街头无照摆摊 ……而许多得执法问题的处理是涉及几个执法部 门。造成各个部门“惟利是图”的心态,有利益就大 家都去争,没有好处大家就都闪,城市管理综合执 法为此种“城市病”带来了一场“及时雨”。综合执 法把多个部门的职能集中到了一个行政机关,避免 了实践中大量存在的多头执法、职责交叉、重复处 罚、执法扰民等问题。城市管理综合执法在一些试 点城市已经初见成效.
    然而,城市管理综合执法毕竟还处于成长阶 段,实践中也暴露出了许多问题,需要加以改革,我 们必须把它一一找出加以剖析,才能对症下药,使 改革有的放矢.
    二、城市管理综合执法存在的问题 (一)执法手段、强制措施不足,使执法阻力重 重 城市管理综合执法涉及的范围非常广,其触角 延及城市的边边角角,城管的执法手段比较单一, 队伍力量相对薄弱,实践中的好多问题也得不到解 决。看起来不过一些鸡毛蒜皮的小事,看似强弱分 明的两方势力,但执行起来却阻力重重。加之如在 建筑物上的乱图乱画,执法机关也不可能天天派人 看着,再如一些堵塞交通的流动摊贩,今天抓到了, 罚了,明天他还会出现,或者与行政机关捉迷藏.
    许多顽疾,很难得到根治.
    另外相对人不执行、“抗法”的情况屡见不鲜, 甚至“暴力抗法”造成执法人员身体伤害的事件也 偶有发生。城市管理行政综合执法具有法律制裁 的强制性,当然不可能象一些授益行政一样都能得 到相对人积极响应,与之配套的强制调查权、行政 强制措施、强制执行权是必不可少的。然而城市综 合执法机关却没有这样的权力,而法院对于城管这 样涉及小标的的案件一般不会受理强制执行。执 法人员对拒不履行行政处罚的行为,既不能象公安 机关一样可以对相对人采取拘留等强制措施,也不 能行使法院那样的对抗法者实行强制执行,常常是 束手无策,导致许多违法行为屡禁不止,当事人和 执法者搞游击战,或者直面冲突.
    (二)劣执法、执法程序虚置、恶化了执法环境 一方面在执法人员抱怨执法难、执法难以落实 到实处的同时,百姓也对一些执法者劣执法、违反 程序执法叫苦不迭。虽然各地对执法程序都有相 关的规定,然而,在行政执法过程中,尤其是影响公 民权利和义务的具体行政行为时,很多情况下并没 有遵守法定的程序。例如在一些行政处罚案件中, 一些执法人员不亮证执法;扣押物品不开具清单; 个别人员仍然习惯于图简单,撕张罚款单了事,没 有填定预定格式的行政处罚决定书;极个别单位适 用简写程序超过范围;罚款不给收据或者以其它白 条代替;不制作行政处罚决定书就扣证扣照;不告 知当事人享有申请听证的权利;先裁决后询问,先 处罚后取证;听证会举行不规范,没有达到听证会 的目的等。导致执法程序成为一纸空文,自然相对 人的权利也就无从保证.
    同时各地“市容城管”存在的多头执法、重复执 法甚至野蛮执法、“乱罚款”、“滥罚款”等不文明现 象,使“市容城管”成为社会舆论经常批评和谴责的 对象。在央视《新闻调查》有一期节目《调查城管内 幕》,有一个镜头给人们留下深刻印象。记者:“你 们对城管的印象怎么样?”。市民:“哎呀,坏得很, 坏得很。只晓得收钱,坏得很,凶得不得了,那些 人”。我们相信大部分的执法人员的素质还是好 的,但也不可否认个别的执法者还存在者那种“官 本位”的思想,认为自己高人一等,执法中滥执法、 执法腐败的情况也时常存在,“一颗老鼠屎坏了一 锅汤”,使执法者丧失了市民的信任。如何重构城 市管理执法主体与对象的关系是一个值得重视的 问题.
    (三)监督体制不健全 “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古 不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇 有界限的地方才休止”。[1]P153行政综合执法作为一 种行政执法,行政权的主动性在有些情况的会跨越 法规的边界侵害到相对人的利益,同时现代行政更 具服务的特性,行政机关的不作为同样也会使公众 权益受到影响,而在监督方面存在诸多纰漏。实践 中由于原行政职能部门与综合执法机关的职责的 划分很难把握,所以大部分城市都有相关行政管理 部门与综合执法部门报请各自上级监督的规定,如 《长沙市城市管理综合执法试行办法》的第59、60 条。[2]P244然而,如果综合执法机关和相关职能部门 如果相互推脱,往往也会使此规定流于形式,尤其 是一些涉及公共利益的违法行为,如在环城河附近 擅自摆摊、设点,影响城市环境,污染水源的情况, 如果环卫部门和城管部门都置之不理的话,损害的 仍是公众的利益,而大家又找不到一个正当的途径 去救济,法律在这里出现了空挡.
    城市管理综合执法往往涉及的是一些小数额 的罚款。考虑到诉讼成本的问题,相对人也很少因 几十块钱继续揪住不放,把执法人员告上法庭。加 之目前各地尤其是一些人口密集的城市,往往一个 区设一个基层法院,基层法院的案件繁多,对于综 合执法这样的小标的案件往往应接不暇,提不起注 视,没有好的范例,使公众望众多前车之鉴,止步于 法院大门之外.
    城市管理综合执法存在的问题,并非条条框框 我们可以割裂开来一一解决,它既是一个法律问 题,也是一个社会问题。秉承中央倡导的“构建和 谐社会”这一精神,充分利用城市管理综合执法处 于城市这一特殊的执法环境的特点,在法律上提出 以下几点改革建议.
    三、城市管理综合执法的改革建议 (一)鼓励公民监督,加大执法力度,赋予综合 执法机关与处罚权配套的权力 鉴于现代城市管理面临的执法难、执法依据繁 杂以及黑车、小广告等城市管理顽疾,湖南大学教 授郭道晖提出了在打造“法制城管、科技城管、人文 城管”之外,还要加入“公众城管”的重要概念,[3]P19 公众城管的表现之一就是要充分利用市民的力量, 加大对违法城市管理的行为的监督。不断探索执 法手段,如建立群众举

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