城市管理综合执法的问题与建议

［摘要］城市管理综合执法是近年来兴起的一种新的发展方式，综合执法机关集多种处罚权于 一身，解决了实践手段、执法环境、监督机制等方面的一些问题，同时又不断出现一些弊端，与当前 中央倡导的构建“和谐社会”的精神相悖。严格执法，优化执法环境，健全监督体制，仍然要加大改革 的力度.
    ［关键词］城市管理综合执法；执法手段；执法环境；执法程序

    由试点到普及，城市管理综合执法近几年在全 国发展迅速。城市管理包括市容环卫、园林绿化、工 商管理、城市规划、公安交通、环境保护……涉及范 围相当广泛。我国现行城市管理体制部门林立，各管 一摊，而许多执法问题常常牵涉几个执法部门。综合 执法则把多个部门的职能集中到了一个行政机关，避 免了实践中存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、重 复扰民等问题，但有些问题仍然需要加以改进.
    一、城市管理综合执法中存在的问题 1、执法手段、强制措施不足，执法阻力重重。城 市管理综合执法触及城市的边边角角，“城管”执法 手段比较单一，力量相对薄弱，实践中的许多问题得 不到解决。看似一些鸡毛蒜皮的小事，看似强弱分明 的两方势力，但执行起来却阻力重重。在建筑物上乱 涂乱画、流动摊贩堵塞交通，今天抓了罚了，明天还 会有，就像与执法机关工作人员捉迷藏。许多顽症很 难得到根治。另外，相对人不执行“、抗法”现象屡见 不鲜，甚至“暴力抗法”造成执法人员身体伤害的事 例也时有发生。城市管理行政综合执法具有法律制 裁的强制性，当然不能像某些授益行政一样，都能得 到相对人的积极响应。与之配套的强制调查权、行政 强制措施、强制执行权是必不可少的。然而，城市综 合执法机关却没有这样的权力。法院对于城管这样 涉及小标的案件一般不会受理强制执行。执法人员 对拒不履行行政处罚的行为，既不能像公安机关一 样可以对相对人采取拘留等强制措施，也不能行使 法院那样的对抗法者实行强制执行。常常是束手无 策，导致许多违法行为屡禁不止。当事人和执法者搞 游击战，或者直面冲突.
    2、粗暴执法，执法程序虚置，恶化了执法环境.
    一方面，执法人员抱怨执法难、执法难以落到实处； 另一方面，老百姓也对一些执法者粗暴执法、违反程 序执法叫苦不迭。虽然各地对执法程序都有相关规 定，然而，在行政执法过程中，尤其是影响公民权利 和义务的具体行政行为时，很多情况并没有遵守法 定程序。例如，在一些行政处罚案件中，一些执法人 员不亮证执法；扣押物品不开清单，撕一张罚款单了 事，或罚款不给收据、打白条代替，没有填写预定格 式的行政处罚决定书；扣证扣照不告知当事人享有 申请听证的权利；先裁决后询问，先处罚后取证；听 证会不规范，等等，导致执法程序成为一纸空文，相 对人的权利自然也就无从保证。同时，各地“市容城 管”存在多头执法、重复执法甚至野蛮执法“、乱罚 款”、“滥罚款”等不文明现象，使“市容城管”成为社 会舆论经常批评和谴责的对象。我们相信，大部分执法人员素质是好的，但也不可否认个别执法者存在 那种“官本位”思想，自认为高人一等，于是就滋生出 滥执法、执法腐败，使执法者丧失了市民的信任。如 何重构城市管理执法主体与对象的关系，是一个值 得重视的问题.
    3、监督体制不健全。“一切有权力的人都容易滥 用职权，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使 用权力一直到遇有界限的地方才休止”。［1］行政权的 主动性特点，在有些情况下，会跨越法规的边界侵害 到相对人的利益。同时，现代行政更具服务的特性， 行政机关的不作为同样也会使公众权益受到影响， 而在监督方面恰恰存在诸多纰漏。实践中，原行政职 能部门与综合执法机关职责的划分很难把握，因此， 大部分城市都有相关行政管理部门与综合执法部门 报请各自上级监督的规定，如《长沙市长沙管理综合 执法试行办法》中的第59、60条。［2］然而，如果综合 执法机关和相关职能部门相互推脱，往往也会使此 规定流于形式，尤其是面对一些涉及公共利益的违 法行为，如在环城河附近擅自摆摊设点，影响城市环 境、污染水源的情况，如果环卫部门和城管部门都置 之不理的话，损害的仍然是公众利益，而大家又找不 到一个正当的途径去救济，法律在这里出现了空档.
    城市管理综合执法往往涉及的是一些小数额的 罚款。考虑到诉讼成本，相对人很少因几十元钱揪住 不放，把执法人员告上法庭。加之目前各地尤其是一 些人口密集的城市，往往一个区设一个基层法院，基 层法院的案件繁多，对于综合执法这样的小案件往 往应接不暇，提不起重视，没有好的范例，使公众望 众多“前车之鉴”而止步于法院大门之外.
    二、城市管理综合执法的改革建议 秉承中央倡导的“构建和谐社会”这一精神，充 分考虑综合执法处于城市这一特定的执法环境的背 景，在法律上我们提出以下改革措施： 1、鼓励公民监督，加大执法力度，赋予综合执法 机关与处罚权配套的权力.
    鉴于现代城市管理面临的执法难、执法依据繁 杂，以及黑车、小广告等城市管理顽症，湖南大学教 授郭道晖提出：打造法制城管、科技城管、人文城管 之外，还要加入“公众城管”的重要概念。［3］公众“城 管”的表现之一就是要充分利用市民的力量，加大对 违法“城管”行为的监督，不断探索执法手段。如建立 群众举报监督机制，从对违法人的罚款中，按一定比 例奖励举报人。为了防止违法人知情不报，可以规定 凡此种情况，违法人可以凭证据免除责任，据此避免 举报人和违法者走入“囚徒困境”。同时，这种举报监 督机制一方面可以使违法者成为“过街老鼠”，另一 方面也可以培养公众的取证意识.
    加大执法力度，是应对违法行为屡禁不止的一 种行之有效的办法。香港对随地吐痰、乱抛垃圾、非 法张贴、家犬粪便污染街道四项，可以判拘役高至 个月。内地至多是几十到几百元的罚款，如此不能给 相对人造成什么影响，起不到教育的效果。古云“乱 世用重典”，如果能“乱市用重罚”，也不失为一项好 办法。鉴于国务院把限制人身自由的处罚权作了法 律保留，各市可以结合本地情况，从其他方面加大处 罚的力度。行政强制措施是行政机关调查案情、保全 证据、保护公共利益和公民人身、财产权的强有力手 段，很多行政机关需要有运用行政强制措施的权力 否则将无法履行其法定职责。［4］对于行政强制执行 的规定，大陆法系国家强调行政行为的执行力，因而 其设置了以行政机关为主要行政强制主体的行政强 制制度。如在法国和日本都有以行政刑罚确保行政 法中义务履行的制度设置。［5］英美法系则给予法院 更多的信赖，因而其行政强制主体这一角色主要由 法院来承担。我国虽属于大陆法系，然而在行政强制 执行的制度设置上，却与大陆法系行政法有着根本 不同。中国的行政强制执行是以法院为主，以行政机 关为辅。由于在目前体制下，行政机关并不拥有强制 执行权，凡是法律规定未授权行政机关自行强制的 则该行政机关不得行使强制执行权，需要向人民法 院申请强制执行，体现了法律保留原则在行政强制 制度的运用。在城市管理综合执法领域，由于行政制 度强制执行权的缺失，许多的行政权无法落到实处 一些暴力抗法、拒不执行的情况得不到有效控制，导 致行政权疲软。赋予综合执法机关行政强制执行权 可以使行政机关摆脱此种尴尬，目前《行政强制法 正在紧锣密鼓地制定，希望能够在这方面作出明确 规定.
    2、提高执法人员素质，严格依照程序执法，创建 良好的执法环境.
    多年的实践证明，行政程序有利于充分调动行 政相对人参与国家管理、参与行政行为的积极性，避 免传统法治“以权力制约权力”的局限。［6］城市管理 综合执法机关较之其他行政机关有更多的机会与群 众接触，执法人员的一举一动群众都看在眼里，所 以，执法

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