行政收费基础理论研究

费的补偿性要求政府对个体的征收既不能为零，也不能大于服务的成本。在竞争市场上，对个体产生的收益等于成本，即个体愿意支付的量等于价格，而价格完全被成本固定。但只要存在垄断，个体的支付就会大于成本，个体的收益也会随着他所做的牺牲比例下降。

价格超过正常收益（可以用成本来测量）意味着对个人征收了一定量的税。对于政府来讲，这同样成立。政府可能像私人竞争者一样，以成本来出售服务。此时对个体产生的特定收益与对政府产生的成本是对应的。但只要政府是垄断者，收取比成本更高的费用，那么对个体的特定收益就会相对下降，直到最后征收的数量是如此之大，以至特定的收益被合并进了具体的成本中，收益没有一个相对应的支付，这实际上是一种特别税。另一方面，政府也可能免费地提供服务。在这种情况下，对个体产生的特定收益会被一般性收益合并。免费提供服务的真正理由是不存在特定收益。因此对个体的特定收益政府提供服务的成本是相关的。如果没有收费或收费大大少于成本，实际上特定收益已经转化成了一般性收益。如果收费大于成本，对个体的特定收益则会转化成一种特定负担，此时就形成了税。政府进行行政管理与提供行政服务都需要投入大量的财力与人力。这些费用属于国家机器正常运转的结果，因此主要应该有税收收入弥补。但对于某些行政管理与服务来讲，确实为特定个体带来了收益，并且这些收益不是所有社会成员都能获得。按照亚当·斯密的观点，这部分成本由特定受益人的支付来负担是合理的。

（四）非赢利性

行政收费的非赢利性主要体现在征收主体的性质上。行政收费的征收主体是国家行政机关与依法行使行政管理职权的单位，是政府的主要组成部分。与私人部门不同，政府收费没有赢利性。政府虽然在向公众提供服务的同时，也收取一定的费用，但这仅仅出于弥补成本或管理的需要。政府不会像私人企业那样追求利润最大化。 在收赘过程中，政府首要考虑的一个问题是公共利益。因此在许多情况下，政府收取的费用只占成本的一小部分。当然在缺乏对官僚监督的情况下，收费有可能成为其牟取租金的方式。这实际上是对政府行政垄断权力的滥用，与收费的本质是相抵触的。

（五）累退性

行政收费具有潜在的累退性。与税收不同，收费依据的是受益原则，即政府对直接受益人征收，而不考虑缴费人的能力与收入差别。这实际上暗示着需要政府服务的低收入居民面临着高负担。因为与高收入人群相比，低收入者支付了一个更大比例的收入。因此收费的这种累退性也遭到了一些人的反对。

四．行政收费的分类

正确的分类是所有科学进步的本质条件。无论是自然科学还是社会科学，都需要我们通过分类去认清事物本身。自然科学注重于分类的精确性，如物种与物种间的界线是非常明确的，而社会科学则不同。在分类过程中，主观因素表现得更明显。对经济学来讲，分类是我们更好地理解事物本质的条件。对行政收费进行分类，既是学术上的惯例又是实践的需要，科学的分类有助于正确的认识客体，同时在实践中也便于操作。目前，对行政收费的分类主要有以下几种：第一种分类，规费和使用费。规费是国家行政、司法等部门在特定范围内对居民、企业、团体或其他单位提供某些特定劳务服务或履行政府职能而收取的一种工本费和手续费，如护照费、商标登记费、律师执照费等。使用费是指在特定范围内，政府部门向特定公共设施和公共服务的使用者收取的费用，如高速公路使用费。第二种分类，按照原国家计委在《关于费改税的几点建议》中提出的分类方式，行政事业性收费大体可以分为五个部分：1）国家机关为特定对象提供专门服务，费用不应由全体纳税人承担的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等；2)国家机关进行公共管理、提供公共服务时为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、福利企业管理费、个体工商户管理费、公路、水路运输管理费、减税免税保税物品海关监管费等；3）公益服务收费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等；4）中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、代理、公证、律师等服务收费；5）以筹集建设资金为目的而设立的各种附加费、建设费与基金等。第三种分类：1）证照类收费；2）审批类收费；3）资源类收费；4）补偿和治理类收费；5）鉴定类收费；6）管理费；7)公办学历教育收费；8）考试费；9）培训费。第四种分类：国家机关收费、中介机构收费、公益性服务收费、公用事业收费等。第五种分类，即把行政收费分为：成本性收费与收益性收费。

以上的分类是从不同的角度展开的。由于目前对行政收费这个概念的认识上尚存在较大分歧，因此分类也不尽相同。如第一种分类中的规费。规费在我国改革开放之前已出现。当时，国家行政机关和事业单位为公民、团体或其他组织提供某种劳务时，按规定收取的费用称为“规费”。这种“规费”只有企业注册登记费、房地产登记费、婚姻证书工本费、医疗服务收费、中小学杂费等少数几项。这部分规费收入全部列入财政预算，是财政收入的一部分，各收费单位不能随意支配。时至今日，规费的概念已经发生了很大的变化。再如第五种分类，成本性收费与收益性收费。如果从以上收费的定义来看，大于成本的征收就不应该归入收费范畴，因此也就不存在所谓的“收益性”收费。在对行政收费作了如上分析之后，我们对其进行了以下分类：

（一）根据征收目的不同的分类

行政收费根据征收的目的可以分为：补偿性收费与管理性收费。政府需要通过收费来弥补部分（或全部）成本，因此收费具有补偿性。然而政府的这种行为又与私人市场的交易不同，政府需要考虑公共利益，这就决定了政府收费具有管理的目的。政府进行某一项收费应该同时具有这两个目的，但不同情况下收费所体现的侧重点是不一样的。一些收费偏向于体现补偿性质，而另一些则偏向于体现政府的管理目的。从这一角度出发，我们可以把行政收费分为两类：补偿性收费与管理性收费。补偿性收费，主要依据个体实际消费的数量进行征收。这类收费主要是为了支付成本，并不是对行为活动进行管理，如对公共建筑的使用、对公证服务收取的费用等。管理性收费，依据对个体参与政府管理活动的实际情况而征收。以管理为目的的收费包括汽车行驶许可证收费、建造或修建许可证收费等。需要强调的是，这种分类方式不是绝对的。补偿性收费同时体现了一定的管理目的，而管理性收费项目也不排除补偿性。政府对这些项目的收费，既考虑了服务成本，也考虑公共目的。

        

（二）根据征收方式不同的分类

行政收费根据征收方式不同可以分为：可变成本征收、不完全经常费用征收、完全成本征收以及统一费率征收与需求导向型征收。前三种方式是在成本的基础上确立的。可变成本收费是指涵盖全部或部分运行成本的征收行为。不完全经常费用征收指弥补全部可变成本及部分固定成本的一种征收。由于在收费过程中政府需要考虑的因素很多，包括财政收入、公共利益以及收费带来种种分配效应等，因此各种收费项目补偿性程度是不一样的。如在美国，补偿运作成本最高的项目一般来讲有下水道、固体废物处理（接近100%），街道与交通服务、检验、许可与许可证（一般超过50%）和娱乐（通常少于50%）。在剩下的服务领域中，很少有政府通过收费来弥补超过10%的成本，许多项目少于5‰一个特例是防火领域，这些部门的收费可以超过总成本的10%( Mc Carthy，1984)。除此之外，还存在几种不考虑成本的征收方式，如统一费率征收与需求导向型征收。统一费率征收是指不考虑成本的差异与顾客群体的差异而由政府定一个统一的征收比例。需求导向型征收则是参考了私人部门的替代性服务后确定的征收方式。（主要执笔：何丞李项峰周海英）

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