行政收费基础理论研究

体的征收实际上是一种收费。直到最后，公共利益已经成为政府主要的考虑因素，个体的特定收益也已经被包括在社会的一般性收益中。政府完全抛弃了依据收益征收的原则，而是依据支付能力原则来进行。因此这时的支付实际上变成了一种税。在这一过程中，我们看到的“准私人价格”是一种契约性收入，它体现了政府与某个个体间的联系；费与税是强制性的收入形式，其中税收体现了政府与所有社会成员间的联系；位于中间的公共价格则可被定义为半强制性收入。随着公共利益地位的上升，政府与个体间的经济联系发生了变化，从而政府征收行为的本质也发生了变化。塞里格曼在对政府的各种收入作了详细的区分之后，对“费”下了一个概括性的定义：费是政府为了完全或部分地补偿所提供服务的成本而进行的一种强制性征收。它赋予了支付者特定的收益。

      

在以上分析的基础上，我们现在可以对行政收费下一个定义：行政收费是指国家行政机关和依法行使行政管理职能的授权单位，根据国家与社会公共利益的需要，对特定服务受益人所进行的一种强制性征收。

二、行政收费的内涵

（一）行政收费的主体是国家行政机关与其它被授权单位

从法学的角度来看，行政收费的主体应为行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。除了国家授权的征收主体之外，其它任何组织与个人都不得征收。与征税相比，收费的主体显得更加广泛。因为现实中存在着大太小小许多个行政机构，而这些行政机构又对应着附属机构。收费主体的这种复杂性也许直接会导致收费的迅速膨胀。行政收费，从本质上来讲，是政府干预经济的一种表现。收费过程既要体现公平原则，又要体现效率原则。除了反映服务与支付的这种关系以外，行政收费还必须体现社会公共利益。这使它既表现为强制性，同时又具有补偿性。收费具有补偿性，使消费与支付之间直接建立了一种联系，从而使政府服务的使用效率提高。收费具有强制性，使得被征收对象始终处于“弱势”地位，这极可能导致征收主体的不规范。因此征收主体的资格应该经过法律严格确认。

（二）行政收费的对象是特定服务的受益人

收费是对政府服务的一种补偿性支付。收费的对象是享受政府服务的特定受益人，这是与税收的最明显区别之一。从理论上看，行政收费的对象是十分明确的，即“谁受益，谁支付”。受益原则在事实上确定了政府进行收费的范围与标准。但是这里要强调的是收费过程的受益人是特定受益人，而非一般受益人。与一般受益人相比较，特定受益人更具体、更明确。

（三）行政收费的依据是存在特定服务与特定受益人。这两者是相互依存的。政府所提供特定服务是产生特定受益人的前提，而特定受益人却是特定服务的体现。政府收费首要的依据是它所提供的服务。实际上，从西方对收费理论的研究来看，这个过程确实体现了一种交换关系。理论上讲，政府完全凭借公共权力所进行的征收理应归入“征税”的范畴。当然在实际收费过程中，政府可能只作了一个许诺，而没有真正提供某项服务。这与以上收费的定义是不矛盾的。政府收费的另一个依据是存在特定受益人。也就是说，收费所体现的是一种特定收益，而非一般性收益。一般性收益是征税的依据。政府可以免费提供服务，但这时特定收益就会转化成一般收益。政府也可以征收一个大于成本的数量，此时却是一种征税行为。因此，存在特定的收益是收费的基础。

三、行政收费的特征

（一）强制性

从个体的视角出发，公共收入大致可以被划分为三类：无偿性收入、契约性收入与强制性收入，第一类收入曾经在历史上占有重要地位，但它的影响力日趋削弱。相比较而言，后两类收入形式在现代社会已经很普遍了。契约性收入要求政府必须像私人世界那样运作，政府收入类似于契约当事人间的协定。从理论上看，无偿性收入与契约性收入都是自愿性收入。而收费是征税权的一种体现。一般认为，在征税权下被征收的收入具有一个共同点，即这类收入被政府强制性地征收。收费具有强制性，是在这样一个意义上讲的，即如果个人想要合法地享受政府所提供的服务，那么他必须作一定的支付。这里的收费不同于市场上商品与服务的价格。虽然在市场上，消费者想要消费产品，也必须支付一个价格。但价格所体现的是一种消费者与生产者间的契约关系，是一种自愿性行为。而在收费过程中，虽然也存在着消费与支付的对应关系，但是其运作环境却是不同的。如果政府提供的服务是竞争性的，与私人企业公开竞争，那么个人就有选择权。他选择政府机构的服务，就相当于支付了一个价格。此时政府所获得的收入是契约性的，或者讲类似于私人收入。然而如果政府提供的服务具有实际的垄断性，它能够征收它所愿意征收的数量，那么个人实际上就没有选择权。此时政府确实可以依据不同的方式来提供它的服务。它可以免费提供这些服务，用一般性税收来弥补这些成本；它也可以对特别受益人征收一定比例的费用，部分或全部弥补服务的成本；它还可以收取一个大于成本的数量，获得一个“垄断利润”。此时对个体的征收变成了一种明显的负担。这种支付就是税收。但只要政府作了一个垄断性的征收，不管是税还是费，这者蓐是一种强制性的支付而不是一个契约性价格。

在行政收费过程中，政府在向居民或企业提供服务时总是处于垄断地位，也就是说，一些服务除了政府以外是不可能被提供的。如办理许可证、签证、商标注册等，都是法律赋予了政府行政部门的权利。个体在享受服务时几乎没有选择权。此外，行政收费的标准、对象与期限都是国家法定的。在立法的背景下，这种强制性体现得更加明显。

（二）特定性

行政收费的对象具有特定性。政府在提供服务的同时，也向特定受益个体收取一定的费用。这就是说，收费机制实际上在个体消费与支付之间建立了一种紧密的联系。这种联系暗含着没有支付的个体将被排除在服务消费之外。收费对象的“特定性”与征税对象的“一般性”形成了鲜明对比。征税过程中产品与服务的受益者很可能并不是实际的支付者，也就是说，某一纳税人虽然也享受到了政府提供公共品的效用，但它并没有在客观上排除其他不支付者在同一产品中受益。而收费则不同。“谁支付，谁受益”原则在这一过程中有较明显的体现。此外，在征税过程中，政府往往关注某一阶层或某一行业的具体情况，包括收入分配、成本负担、赢利状况及对国民经济的影响等。而在收费过程中，政府虽然也会考虑到一些公共利益因素，但是原则上还是针对分散的个体。

行政收费项目具有特定性。与征税一样，收费项目一般是依法特别设定的，即并非所有的行政管理服务都可以列入收费范围。收费立项通过比较严格的程序来设定，其中首要考虑的问题是哪些项目具有排他性的受益对象。如一些本应归入国家行政机关职责范围内的公务性支出就不应该通过收费来弥补。从另一个方面来讲，如果所有的行政管理服务都被纳入收费范畴，那么收费本质上就已经转化成税收了。

（三）补偿性

与税收的一个明显区别是，行政收费行为具有补偿性。尽管在宏观上税收依然可以看作政府在提供社会产品和服务方面与纳税人之间存在利益交换行为，但就具体某一群体或个人而言，这种一般性服务决没有直接量化为精确的与纳税额对应的受益度量。所以一般认为，税收具有无偿性。而对于收费来讲，政府依据提供的特定服务进行征收。政府既可以直接提供某项服务，也可以赋予个体某种特权。在每一种情况下，都要求个体对应地作出一定的补偿。

        

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