以科学发展观指导转变政府职能

当前全国人民正在树立和落实科学发展观。在政府工作中如何按照全面、协调和可持续发展和“五个统筹”的要求，指导行政管理体制改革和转变政府职能，是完成党的十六届二中全会提出的“政府创新”任务，和贯彻十六届三中全会提出的“加快行政管理体制改革步伐”的要求，实现政府创新和加快行政管理体制改革的最佳路径选择。
    一、转变政府职能是一个逐步深入的过程
    美国学者蒙哥马利（J.D.Montgomery）认为，“行政改革是一个过程，是指调整行政机构与社会其他要素之间的关系或者行政机构内部的关系，改革的目标和所提出的各种弊病都随着政治情势的不同而改变。”在我们党和国家对发展观的探索过程中，对政府职能的认识也是随着经济体制改革的不断深入而逐步深化的。最早提出转变政府职能，是在1987年召开的党的十三大，及1988年召开的七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和《政府工作报告》。当时提出机构改革的目标是：转变职能，下放权力，调整机构，精简人员。从那时到现在，经历了精简机构、审批制度改革和制度创新三个阶段。1988年至2000年这12年，转变政府职能主要是通过机构改革来实现的，即以政企分开为主线，以减少政府微观经济管理职能为核心内容，以此来回应市场经济和社会发展的要求。这一阶段工作取得了很大的成就。但同时出现两个突出问题。一是难以跳出机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的“怪圈”；二是政府管理经济和社会的方式从过去直接管企业改为以行政审批为主，政府职能没有发生本质上的变化，转变职能步履艰难。直到2000年，找到了转变政府职能的突破口，即行政审批制度改革，政府职能转变才取得了实质性进展。当前这一改革仍在继续深入。同时，从2003年党的十六届三中全会开始，转变政府职能进入了全面创新阶段。经过非典之后，在科学发展观的指导下，我们对政府职能转变的认识又有了新的飞跃，着眼于行政管理制度全面创新。
    二、政府职能转变的动因从单维度到多维度
    提出转变政府职能，是行政管理体制改革的深化。改革开放以来，我国经济体制改革的主要任务是建立社会主义市场经济体制，行政管理体制改革的主要任务被定位在“与建立社会主义市场经济要求相适应”。即侧重在“建立”——在经济领域建立社会主义市场经济体制，在公共管理领域建立与社会主义市场经济相适应是行政管理体制。因此，职能转变的取向从总体而言是单维度的——市场化。党的十五大、十六大、特别是十六届三中全会以来，这种单维度的改革逐步被多维度改革取代，转变政府职能的工作不断深入，已经不仅仅是为了适应“建立”市场经济的要求，也是为了“完善”社会主义市场经济的要求，是为了适应物质文明、政治文明和精神文明协调发展的需要。政府职能的精简、政府管理的科学化、民主化、法制化、现代化，既是促进经济的内在要求，也在客观上实现了社会全面进步。这一点，是由“不自觉”到“自觉”认识到的。十六届三中全会，是自觉认识的标志。政府职能适应市场经济要求，实际上是满足了效率优先的原则，现在提出完善社会主义市场经济体制，就是说政府职能要适应的不仅是原来认识层面上的社会主义市场经济，而是要适应正在深化认识和正在完善之中的社会主义市场经济，就是要从简单的“效率优先”，发展到“效率优先但要更多地考虑公平”的社会主义市场经济体制。
    当前转变政府职能的重点，一是按照建设法治国家的要求，推进依法行政，建设法治政府；二是按照“五个统筹”的要求，均衡配置政府功能，全面履行政府职能，在加强和改进经济调节和市场监管职能的同时，更加重视社会管理和公共服务，在实施常态管理职能的同时，更加重视非常态管理，即危机管理；三是把管理方式改革放在重要位置，坚持适度管制原则，继续推进行政审批制度改革，建设透明和责任政府、廉洁和廉价政府。
    转变政府职能要继往而开来。要综合运用精简机构和人员、政企分开、政事分开、政社分开、合理划分中央与地方事权、行政审批制度改革等各项有效措施。尤其要贯彻《行政许可法》的各项规定，继续积极推进行政审批制度改革。
    三、按照科学发展观的要求进一步厘定政府职能
    以科学发展观为指导，创新政府经济和社会职能，有必要对“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这四个方面职能进行再定位、再认识。
    政府经济调节职能是，健全宏观调控体系，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业，稳定物价和国际收支平衡。
    我们以往在政府推动经济发展方面存在着三个“过分”，一是过分关注经济增长，不太注意经济结构和区域协调；二是过分依靠事前控制，不太重视事中和事后的跟踪；三是过分依赖行政手段，发挥经济和法律手段的作用不够。作为发展中国家，运用政府驱动经济，通过经济调节手段，直接促进经济发展，是一种必然选择的发展模式。但问题在于要把握好“度”，运用好“杠杆”，着眼于“高起点”。政府直接推动经济的“度”设在哪里？一个是政府财力。有的地方经济贫困，却盖起豪华办公楼、修建大广场、宽马路。有的地方办各类劳民伤财的“节”、“招商引资”活动，连本都赚不回来。另一个是为市场经济的发育留足空间。就是说，在运用“看得见的手”时，要想到不能因此而遏止了“看不见的手”的作用。所谓把握好“杠杆”，是指要把政府行为和财政资金用在刀刃上，用在调动民力、启动民间资本的“力点”上，起到四两拨千斤的作用。所谓“高起点”，一是要正确把握“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”这四大宏观调控目标，对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化，保持经济持续快速健康发展。二是要积极推进生产、流通、消费和分配各个环节良好循环，大力发展“三大经济”，即知识经济、循环经济和生态市场经济（一种以生态理念引领的新型市场经济，在发达国家已经初露端倪）。三是要着眼于经济全球化大背景，更多地进入世界贸易市场。过去我们讲进入国内和国际两个市场，重点放在国内市场。现在我国已成为世界第四大贸易国，促进对外经贸，应该成为政府一项重要职能。四是要合理划分中央地方政府经济调节职能，宏观调控权主要应掌握在中央，给地方适当微调的权限。
    政府市场监管职能是，加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
    在这方面，我们存在的主要问题是管理职能分割和监管力度不够。整合监管职能，一是要适当集中管理职权，解决“五龙治水”，“八个大盖帽管不住一个戴草帽”，“十几个部门管不住一个网吧”等问题。二是某些监管职能实行上下联动、省级以下垂直管理。三是在城市推行联合执法工作。四是建立社会信用制度，对违法违规失信的法人和自然人，不仅要对其进行罚款、停业等即时的处罚，而且还要纳入信用记录体系，公布于众，使其在今后从业就业、贷款投资、商业信誉、品牌名誉等方面受到全面制约，抬高其违规的成本。
    政府社会管理职能是，认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和法律、法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。建立健全各种突发公共事件应急管理机制、

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