政府投资项目管理体制研究

式进行,实行公开竞 争,可降低工程造价和货物采购价格,同时硬化投资约束, 把资金限制在预算范围内,从而可以确保公共资金的需 要。推行政府采购制度,是适应建立社会主义市场经济体制 要求,加强财政支出管理,提高资金使用效益,促进政府机 关廉政建设的一项重要措施。推行政府采购制度能够实现 国民经济与社会的持续、健康、协调发展,并依靠能够适应 市场经济要求的间接调节手段。所以,健全政府采购制度也 是于市场经济条件下在科学化导向中提高政府调控管理水 平的重要途径.
    2.2政府投资项目推行以工程量清单报价制度为基础的 招投标制度 2.2.1政府投资项目推行以工程量清单报价制度为基础 的招投标制度的必要性[3-4]。招投标制度为政府采购制度 中购买方式的核心,实现了政府采购的择优、节约;公开招 标投标方式,可以依托于法制而明显地提高政府采购过程 的透明度和严密性,减少产生“权钱交易”等腐败行径的土 壤。招标投标是一种面向市场、鼓励竞争的运作方式。通过 来自多方面的生产者的公平而充分的竞争,使政府取得价 廉、物美、质高的产品与劳务供给.
    招标投标的核心是价格竞争。我国目前工程招标投标 价格的确定一般以国家制定的统一概算定额为依据或参照 依据。这在很大程度上,影响了投标人个体成本作用的发 挥,导致一些投标人在投标时不是按自己企业的实际经营 及管理水平报价,而是偷、透标底。现在的私营业主,由于使 用自有资金,对承包商报价的审核有积极性,而在政府投资 项目中,业主对确立项目的实际价格没有积极性,更容易导 致偷、透标底,产生腐败。因此,实现工程量清单报价制度是 很好的选择.
    实行工程量清单招标,企业自主报价,低价者中标,能 促使企业作为自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者, 靠自己的真正本领在市场上竞争。这是建筑业改革经济体 制和管理体制的内在要求,也是国际惯例的通行做法。招标 投标和竞争定价给企业带来的外部压力,能促使企业革新 改造,注重技术进步,提高管理水平和适应市场经济生存的 能力。这样不仅可以降低采购价格,而且可以增强企业的竞 争力。而本文中的“低价者”是指按照科学的评标标准,在综 合考评企业的历史业绩、信誉度、专业特长和施工方案等基 础上的最优者.
    2.2.2政府投资项目推行以工程量清单报价制度为基础 的工程造价制度改革的意义。推行工程造价制度改革,改变 我国传统的“量价合一”造价管理模式,推行工程量清单制 度、实行无标底招投标制度,企业自主报价,低价者中标,为 企业搭建平等的竞技平台,促使企业作为自负盈亏的社会 主义商品生产者和经营者,靠自己的真正本领在市场上竞 争,推动整个建筑市场的发展。通过企业的有序竞争,促进 了企业整体素质的提升,一方面政府可以从中购买质优价 良的产品,从而达到节约投资的目的;另一方面,政府推行 工程量清单报价制度可以引导建筑市场向规范的方向发 展,与国际先进的造价制度接轨.
    工程量清单计价是指全国制订统一的工程量计算规 则,并且给出统一项目划分之下的各项目的消耗标准,在招 标时,由招标方提供工程量清单(BOQ),各投标单位(承包 商)根据自己的实力,按照竞争策略的要求自主报价,业主 择优定标,以工程合同使报价法定化,施工中出现与招标文 件或合同规定不符合的情况或工程量发生变化时据实索 赔,调整支付。这种模式其实是一种国际惯例。美国政府采 购公开宣称,政府采购就是为纳税人的钱创造最大的价 值。应在可比的条件下选择最低价,而不是我们现在所说的 最低合理价,因为政府采购的目的就是为了达到物有所 值.
    2.3政府投资项目支付体系改革。政府投资项目实施过 程中的支付管理,是建设资金管理的一项重要内容,加强对 该环节的管理,可以有效地防止建设资金的损失与浪费甚 至流失;对于政府投资项目的支付,过去我国实行的是分散 支付的体制,即由财政部门将资金拨付给项目的行业主管 部门或项目的业主单位,由其自行安排使用,对于通过其他 途径筹集来的资金,其使用方法也不例外。在该体制运行期 间,暴露出了一些问题,形成了大量的“钓鱼工程”、“胡子工 程”。以上现象的产生在一定程度上与政府投资项目的支付 制度不尽完善有关。解决这一问题的关键在于建立完善的 国库集中收付制度。建立政府采购资金集中收付制度的总 体思路是,以公共财政和效益财政理论为指导,以提高效益 和防范风险为目标,以资金控制为核心,以预算管理和全程 监督为手段,实行政府采购资金的财政统一集中收付管 理.
    政府投资项目支付体系作为政府采购支付体系重要的 组成部分,离不开政府采购支付体系的改革.
    我国财政支出管理改革的主要内容,可以概括为紧密 联系的3个方面:一是改革预算编制方法,实行部门预算; 二是建立国库集中收付制度,改变逐级拨款、分散支付的办 法,加强国库资金的统一管理;三是推行政府采购制度,强 化对财政资金的使用监督,提高财政资金的使用效益。这3 项改革是财政支出管理改革链条上密不可分的3个重要环 节.
    2.4进行信息化建设。政府投资项目管理还必须辅以信 息化建设。信息化建设一方面提高了政府投资项目采购的 效率、实现政府采购信息的公开,另一方面还为政府采购中 承包商管理和专家信息库的建立提供平台。加强信息化建 设,实施网络采购是政府采购发展的必然趋势。相对传统政 府采购来看,网络采购具有明确的优势:价格透明、效率高、 竞争性强、节约成本等.
    将信息化技术应用到政府工程采购中,可保证信息的 公开透明,引入更多竞争者。建立电子商务平台,可将招投 标的信息都在网上公开发布,招标、投标和评标都在网上完 成,招标人的权利将大大受到限制。其次,政府信息化建设 的实施也在改变传统的政府采购形式,提升政府采购的效 率,促进政府采购的发展。应用电子商务平台招投标技术进 行网上采购,还可降低招投标成本。目前我国政府采购资金 接近10 000亿元,如果平均节支率按10%计算(通常的国 际标准),可节约财政资金近1 000亿元.
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